Publié le 7 décembre 2010

G20 la stratégie la plus incertaine

Accusant les paradis fiscaux d’avoir joué un rôle prépondérant dans la crise financière, le G20 a choisi de les montrer du doigt pour les faire rentrer dans le rang. Un choix commode, pour des progrès incertains.

L’OCDE dresse régulièrement le bilan des progrès accomplis depuis le G20 de Londres d’avril 2009, où la chasse aux paradis fiscaux a été lancée. Au 5 novembre 2010, la liste noire est vide et la liste « grise » ne comporte plus que 9 États, contre 42 en avril 2009. À en croire l’OCDE, le problème serait en voie de règlement.

Les pays en développement oubliés

Dans un rapport du 28 septembre 2010, l’organisme met en évidence les progrès en matière de coopération fiscale, avec 397 traités d’échange de renseignements fiscaux (TIEA) signés contre seulement 50 en 2009. Un chiffre cependant dérisoire par rapport au nombre potentiel de ces traités, soit 58 000 dans la mesure où il existe 242 pays ayant une souveraineté fiscale...

Et une dynamique dont les pays en développement n’ont, pour l’heure, aucunement profité. Amendée en avril 2010 pour permettre l’échange de renseignements fiscaux à la demande entre tous les États signataires, la Convention d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale dont sont dépositaires l’OCDE et le Conseil de l’Europe pourrait bénéficier à terme aux pays du Sud. Encore faut-il qu’ils soient invités à signer – et les paradis fiscaux, contraints d’en faire autant.

Taxée de laxisme pour avoir « blanchi » trop vite les paradis fiscaux, l’OCDE a enclenché en mars 2010 un mécanisme de « revue par les pairs » destiné à évaluer sous l’autorité du Forum fiscal mondial regroupant plus de 90 pays, la mise en œuvre
des promesses de coopération fiscale. Un tel suivi est bienvenu. Cette revue, réalisée par les États eux-mêmes, devrait délivrer ses premiers résultats lors du G20 de Cannes, en novembre 2011, et pourrait déboucher à l’horizon 2014 sur la publication d’une liste actualisée des paradis fiscaux.

« Nous demandons au Forum fiscal mondial d’accentuer ses efforts pour combattre l’érosion des assiettes fiscales des pays en développement et, en particulier, de souligner dans son rapport le lien entre le travail mené contre les États et territoires non-coopératifs et le développement. Les résultats devront être rendus lors de [notre prochain] Sommet en France, en novembre 2011. »
Consensus de Séoul pour le développement, joint à la déclaration des chefs d’État du G20 de Séoul, 12 novembre 2010.

La stratégie de l’OCDE en question

Est-ce suffisant ? D’évidence non. Certes, l’évaluation mesurera l’effectivité de la coopération fiscale, en abordant la question centrale des trusts et des sociétés écrans, vecteurs d’une opacité largement comparable au strict secret bancaire. Mais elle soulève d’importantes questions.

Question de priorités d’abord : si l’échange d’information permet de mieux réprimer la
fraude des particuliers, ou la fraude manifeste des entreprises, il ne sera d’aucun secours pour traquer la manipulation des prix de transferts et autres stratégies complexes d’évasion fiscale – les plus coûteuses pourtant en argent public.

Question opérationnelle ensuite : il n’y a plus à ce jour de liste de paradis fiscaux digne de ce nom, établie par aucun organisme international. Le Conseil de stabilité financière (CSF) et le GAFI (Groupe d’action financière), l’organisme intergouvernemental chargé de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, ont été rappelés à l’ordre par le G20 à Séoul, qui leur a demandé une liste, respectivement, d’ici le printemps et d’ici février 2011 [1].

Comment accorder encore crédit à celle de l’OCDE : parmi les neuf rescapés qui figurent encore dans la liste grise, on ne compte plus que des places financières aussi « stratégiques » que Niue, Nauru, Montserrat ou Vanuatu [2] ! Ensemble, ils ne pèsent que 0,17 % de la finance offshore mondiale. Cette absence de liste crédible met en échec la stratégie de sanctions annoncée par le G20 : quelle portée, par exemple, peut avoir la mesure française de renchérir le coût des opérations dans les territoires non-coopératifs ? [3]

Question stratégique aussi : la pression exercée par le Forum mondial d’échange d’informations fiscales sera-t-elle aussi forte que la stigmatisation par les listes ? Il est fort à parier que non. Quoique critiquables, par leur médiatisation, les listes de l’OCDE ont incontestablement obligé les territoires visés à évoluer. Mais faire reposer tout l’effort international sur un processus d’évaluation administrative, moins lisible, c’est courir le risque de réduire le débat aux experts, sans que le pays visé ne s’en inquiète guère.

Question technique évidemment : quels seront les critères de la prochaine liste ? Ceux retenus en avril 2009 ont été fortement critiqués (voir encadré « des critères trop laxistes »). Probablement aucun pays ne sera jugé en conformité absolue avec les exigences de disponibilité et d’accessibilité de l’information fiscale formulées par
le Forum fiscal mondial. Dès lors, comment les pays évalués seront-ils notés ? Où situera-t-on la ligne noire, et la ligne grise ?

Question politique enfin : dès le G20 de Londres, l’OCDE épargnait quelques gros
poissons, dont Jersey, Delaware, l’Île Maurice, la Barbade ou encore... Londres [4]. Le groupe d’évaluation du Forum fiscal mondial, dont le président François d’Aubert est certes déterminé mais entouré par la vice-présidence de Singapour et Jersey, saura-t-il faire preuve d’une objectivité sans faille et échapper à toute pression diplomatique ?

Il y a, au fond, une incongruité à attendre du G20 pareille liste, comme si l’opacité financière lui était étrangère. Au contraire, il la produit. À la fois en son sein et dans les territoires qui dépendent de lui. Nous avons calculé, à partir de l’indice d’opacité financière établi par Tax Justice Network (voir p. 7), que les pays du G20 représentaient 39 % de l’opacité financière internationale. Le taux monte à 88 % si on y ajoute les autres pays de l’Union européenne et les territoires sous son influence.

Des critères trop laxistes

En avril 2009, l’OCDE a classé les paradis fiscaux selon leur degré de coopération : dans la liste « noire », les pays qui ne s’étaient jamais dit prêts à coopérer avec le fisc étranger, dans la liste « grise » des pays ne s’y étant engagés que par oral et dans la liste « blanche » des pays ayant signé, avec au moins 12 États, des traités (TIEA) de coopération fiscale.

Un engagement limité, car cette coopération n’a rien d’automatique (contrairement à ce que pratique l’UE sur les revenus de l’épargne). Il appartient au fisc spolié de demander un renseignement précis, puis à l’administration sollicitée d’en mesurer la pertinence avant d’y répondre. Souvent, le paradis fiscal, qui accueille des sociétés, trusts ou fondations dont il ne connaît pas le propriétaire ni le bénéficiaire, n’a même pas l’information demandée.

Le nombre de 12 traités permet par ailleurs de s’acheter une bonne conduite à moindres frais : en un an, Luxembourg, Suisse, Liechtenstein, Îles Caïmans, Bermudes ou encore Singapour ont intégré la liste « blanche »... Parfois en signant des traités entre eux, ou avec le Groenland et les îles Féroé ! Parmi les 33 paradis fiscaux « blanchis » depuis avril 2009, 17 auraient utilisé ce procédé pour atteindre les 126. Enfin, l’OCDE ne s’intéresse qu’aux aspects fiscaux et non aux bâtons mis par les paradis fiscaux dans les roues de la justice et des autorités de régulation financière.

[1Le G20 le leur avait demandé en avril 2009. Le GAFI n’a publié en octobre 2010 qu’une liste de deux États « défaillants » (Iran et Corée du Nord), aprèsavoir en juin 2010 indiqué qu’il suivait de près les efforts anti-blanchiment dans 25 pays. Cf. http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/17/4/45540819.pdf Le CSF n’en disait pas mot dans son plan d’action présenté au G20 en mai 2010 – cf. http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_100510.pdf

[2À leurs côtés : Liberia, Uruguay, Guatemala, Costa-Rica et Panama.

[3La France définit sa propre liste de territoires non-coopératifs, très proche de celle de l’OCDE.

[4Si la Chine figure sur la liste « blanche », une ligne en bas de page rappelle toutefois, sans les nommer, que Hong-Kong et Macao ne sont pas encore jugés « coopératifs ».

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